海燕凌云：史世伟的博客

史世伟

内容摘要   人类知识的分散性使创新合作成为必要，但是创新开放与成果专属性之间存在矛盾，创新合作者之间的信息不对称会增加创新合作的交易成本。由于竞争的压力，企业往往会自发地寻找创新的合作伙伴并为减少交易成本进行组织创新，其中网络化、集群与新型合约发挥了重要的作用。但是由于创新成果的不确定性和合作伙伴之间的信息不对称，创新合作领域存在着市场失灵。本文以近年来德国政府的集群政策为例论述了政府与时俱进的政策组合可以为创新合作提供更多的激励和有利的框架条件。德国政府的创新促进经验可以为我国目前推进的创新国家战略所借鉴。

关键词   创新合作  集群  市场失灵   德国

 

导言

 

进入二十一世纪以来，随着新技术在经济中的作用日益提高，世界工业化国家都开始重视创新在经济增长中的作用。2000年3月，欧盟理事会通过了“里斯本战略”，提出“到2010年将欧洲联盟建设成为世界上最有活力的知识经济体”的目标，将技术创新作为经济增长和扩大就业的新动力。这是欧盟面对全球化和自身结构转型滞后对整体增长战略的一次重大调整。2006年，我国政府在《国家中长期科技发展规划纲要》（2006-2020年）中提出将我国建设成为创新型国家的科技发展战略。

根据熊彼特首创、后来被普遍接受的解释，创新是企业家为对生产要素的新组合，它是企业在市场竞争中为追求垄断利润推出新产品、新流程、开发新的组织形式、新市场和新供货源的行为。熊彼特还就创新如何发生的问题阐发了自己的理论，他认为，创新不同于发明，它一方面来源于企业家的创造活力，另一方面是大型企业系统研发活动的结果。然而，近年来的创新研究——特别是国家创新系统范式——则认为，创新是一个复杂的、具有多重循环的非线性过程，在这一过程中，各创新主体：政府（进行规制）、公立大学和大学外研究机构（从事基础研究）、企业（从事应用研究、制造和开发产品和流程以及市场推广）以及需求者组成一个互动网络（Wissenschaftsrat, 2007）。创新实质上产生于网络化的合作活动，其中异质性群体之间的学习、知识交流和转移起到核心作用。[1]

本文将在新制度经济学基础上，结合创新管理学中的社会网络分析对德国政府近年来促进创新合作的政策进行研究。从经济组织理论的角度看，合作网络可以被看作是纵向一体化和市场两极之间的第三种企业治理形式（Schmalen, 2006）。而产业集群可以被看作是一种特殊的合作网络，产业集群是特定产业以及关联产业在地域上的集中，产业集群的发展取决于集群内部网络结构的优化（曹丽莉，2008）。1990年，美国管理学家M.波特注意到产业集群对于一个国家的国际竞争力的重要影响，从而掀起了对产业集群的研究热潮。[2] 1999年，OECD的研究团队将集群与国家创新系统联系起来，提出了创新集群的概念。[3] 在OECD的带动下，创新集群的研究和实践逐渐受到世界各国学术界、产业界和决策层的关注（“创新集群建设的理论与实践”研究组（下简称研究组），2012）。一些学者认为，创新集群是一种特殊的企业间和企业与相关研发与服务机构间的网络，以创新资源的集中性和知识溢出效应吸引特定产业或领域内各类相关主体参与，其基本目标在于追求集群内创新能力的提高以及创新成果的商业化，因此它与主要基于规模经济和成本优势的产业集群有所不同（钟书华，2008；研究组，2012）。创新集群是产业集群进一步演化的结果，但是并不存在着从产业集聚（19世纪90年代）——产业集群（20世纪70年代）——创新集群（20世纪90年代）的必然演化逻辑（研究组，2012）。从德国经验来看，集群的创新产出（研究成果的商业化）对组织治理和公共政策提出了很高的要求。管理和服务的核心是促进集群内企业间以及与相关机构结成创新网络（Vieregge, 2007）。

本文以下的结构如下：第二节从新制度经济学和网络组织理论的角度探讨集群能够促进创新的原因和条件以及其政府的作用。第三节介绍德国的创新制度环境及创新政策在经济政策中的地位。第四节论述德国创新政策的重点向集群促进政策的转变、创新集群政策的构建以及实施，第五节分析了德国创新集群政策的经验。第六节对全文进行一个简短的总结。

 

集群网络对于创新的意义以及政府的作用

 

市场规模的扩大与经济全球化使社会专业化和分工的程度越来越高，生产的碎片化使全球生产网络的扩张具有“大区域离散，小区域集聚”的特点（王辑慈等，2010）。而社会的知识则越来越分散，整合这些分散的知识需要更多的资源，因此为提高经济绩效需要对制度和经济组织进行创新，降低生产和交易成本（North，2009）。20世纪70年代中期以后，新技术的应用和全球竞争使过去大规模工业化时期垂直一体化（泰勒主义）的企业组织变得低效和僵化，企业之间发展了转包、战略联盟等关系，产生了完全不同的经济组织（王辑慈等，2010）。

但是正是因为创新所需要知识的异质性和结果的不确定性，合作者之间存在着很强的信息不对称，知识的生成与扩散会带来很高的交易成本。从而，为降低交易成本，需要根据不同的情况采取不同的组织与治理模式。创新合作需要一定的前提，很好的知识产权保护是创新重要的制度环境。政府要对尊重私人产权、对不因为各种原因剥夺私人产权做出可信的承诺。如果合作各方面针对的是编码化的知识（例如专利），具有强专属性（strong appropriability）的特征，那么可以采取购买专利或使用许可证的方法（适应性调节A）。如果涉及到成果较难编码化的问题（默示知识，weaker appropriability），导致相关者（供货商、顾客、竞争对手）可以无偿地获取专有知识和信息的经济价值（知识溢出），对知识的投资不能得到法律的保护或者名义上的保护不能有效的执行，就会在事前削弱进行这类合作的激励，在事后当事人则倾向于选择能够更好保护知识产权的制度性治理结构，比如纵向一体化的科层结构（Williamson，1996）。在创新合作的实践中，人们大量遇到的恰恰是介于这两者之间、我们称之为可表述的（articulable）知识。在这种情况下，各方在合作中的依赖性很强，因此介于市场与科层之间混合形式的网络组织就成为最优选择（适应性调节C）。（Antonelli，2008）

知识的特性	默示知识	编码化的知识	介于两者之间的知识
治理模式	纵向一体化	市场交易	网络组织

图 1：知识特性与治理模式的关系

但是在企业和机构将内部知识与外部知识进行相互交流和学习中，信息不对称仍然存在，不能排除某一方“搭便车”的可能性。为了合作创新取得更好的结果，需要一些合适的制度安排：

（1）     对网络中双方或多方合作协议和知识产权安排进行制度创新

网络中的合作伙伴虽然是独立自主的企业和机构，但网络合作使它们建立了相互依赖的关系。在普通的市场交换中，双方交换的产品和支付通常通过协商用协议的形式固定下来，双方由于相互依赖而产生的风险就被限制到最小程度。但是在创新网络中，合作的收益无法在事前确定，因此，一种新的不完全合约形式——程序性合约（procedural contracts）——应运而生。程序性合约规定了合作各方的程序责任，而不是内容责任。[5] 在内容方面的职责无法完全确定的情况下，它规定了合作方在行动的次序和时间等方面的行为责任。由此避免了合作伙伴（比如企业与大学）投入大量的精力和时间对一般为长期的合作协议不断进行重新谈判，增加交易成本。另外，为支持科研人员在合作伙伴中的合理流动，科研机构还在雇佣合同中引入了非独占性条款。在知识产权方面，制度创新体现在引入“通用公共许可证”(GPL)。这种许可证取消了相应的产权和专利知识的独占性，但是使用者有告知专利拥有者其使用的义务，在使用时明示可追溯的前导知识并使第三者能够运用这些知识。合作伙伴能够共享基础知识并通过对基础知识的专属化应用实现双赢（Antonelli，2008）。政府促进产学研合作，就必须对这类“开放性创新”制度提供支持。

（2）构建地理区域和/或技术领域内的创新集群，促进知识的非正式传播

首先，在集群中，企业、大学及其研究机构的知识交流和相互学习建立在地理或技术上“近”的基础上，这使它们之间的信任度更高，更愿意将各自拥有的信息分享，以利于产业链上下游之间、生产者与用户之间甚至竞争对手之间知识与技术诀窍的非正式交易与传播。在这类交易中互惠性成为共同的规范与准则，这种互惠关系特别适用于具有相同或相似的文化或意识形态背景的人群，主体之间容易形成基于感情与互惠的高度信任关系和紧密的社会网络。组成网络的人群越单调，人们之间的信任度越高，保持网络制度安排就越容易。其次，地理或技术上的临近导致的重复互动可以减少机会主义行为（避免“囚徒困境”），同时减少沟通成本。最后，地理或技术上的临近还可以促进劳动力市场的连接，有利于具有相似技术和资质背景人员默示知识的传播（研究组，2012；Antonelli，2008；Powell，1996）。由于知识外溢具有正的外部性，因此，积极支持创新集群的形成与壮大成为政府公共政策的一项内容。

另一方面，当一个网络中的参与者主要由相似和互补的主体组成，而且信息[6]只是在一个小团体内传播时，就可能存在大量冗余连接，网络可能由于同质化会变得具有限制性和僵化，容易陷入技术锁定的创新困境中（鲍威尔和格罗达尔，2009）。网络一般区别为稀疏网络（即网络中只有一小部分节点相连接，也称为“结构洞”）、分散网络（即不存在着直接连接到大量其他节点的节点）和密集网络（即包含了若干子节点，当中的节点过分连接，造成大量的冗余路径）（Schilling & Phelps, 2009）。而网络的集群化就是平衡这三种网络类型的特点，对网络连接实行优化。方法是在实现网络内节点的广泛连接和缩短连接路径长度的同时，不破坏子节点连接的密集性（强联系，一定的冗余联系是建立信任的基础）；另外，支持网络中那些直接连接到其他节点的“中心”节点（hubs）的出现。这种弱联系（间接联系）网络可以促进非冗余和最新信息的传播，集群内部的创新主体可以突破小节点集连接的束缚，使不同社会关系相互沟通与合作，集群可以依靠不断地开拓网络中的结构洞，改变网络的结构，获得新的异质性信息，从而提高集群的创新能力（研究组，2012）。这样的集群化路径在一定的环境下可以通过企业联盟自发地实现，比如围绕着一些核心企业形成的产业集群（例如德国巴符州围绕着戴姆勒集团的汽车集群）。但是考虑企业结网——特别是中小企业之间——所必须付出的高交易成本，需要政府通过公共政策，充分发挥集群管理机构、行业协会与中介机构的作用，对网络的结构施加影响。（Gordon, 528, Schilling & Phelps, 2009）

综上所述，创新合作的网络化主要是自由市场上企业间以及企业与相关机构间自主签约和制度创新的结果。但是德国的经验表明，政府可以采取相关政策来纠正市场失灵和系统失灵，市场与政府的共同作用可以提高创新合作的绩效。下面我们转向分析德国政府的创新集群促进政策。

 

德国政府的创新政策及其变革

 

（一）  德国国家创新系统的特点及其对于创新的影响

（略）

（二）  创新促进成为德国区域政策和产业政策的核心

在德国，创新促进属于结构政策和增长政策的范畴。根据德国秩序自由主义理念，经济政策的首要目标是为市场竞争创造公平的框架条件，各项具体的经济政策从属于这一根本目标。

着眼点	作用层面	政策领域
		秩序政策	结构政策	过程政策
-        企业 -        家庭 -        市场	微观	-         企业基本法 -         员工共决法 -         竞争秩序（竞争政策，解除规制）		-         消费者政策 -         （例外的）行政定价政策 -         个体分配政策（转移支付）
-        行业 -        区域	中观	-        市场规制政策（例外领域） -        空间秩序规划	-         行业结构政策/产业政策（科研、技术与创新政策、农业政策、能源政策、交通政策） -         地区结构政策（区位政策、小城镇政策、基础设施政策、环境政策） -         企业结构政策（中小企业促进）
-        国民经济循环量 -        总体经济	宏观	-         财政法（财政秩序） -         货币法（银行、货币和外汇体系） -        对外经济秩序（外贸和国际服务往来的法规）		-         景气与稳定政策（货币与信贷政策，反周期的财政政策） -         就业政策（劳动市场与工资政策） -         增长政策（合理化与创新投资补贴、要素流动促进） -         对外经济政策

图2：德国经济政策的分类

注：*加粗斜体字表示与创新促进直接相关的政策。资料来源：自行整理。

 

从图2可以看出，增长政策主要是从宏观层面对企业的研发创新和技术改造给予税收减免或补贴，没有行业和区域的区别。

结构政策包括地区结构政策，部门结构政策（或称产业政策）以及企业规模结构政策（即中小企业促进政策）。

促进地区经济发展和改善区域经济结构是欧盟及其成员国经济政策的重要组成部分。2011年欧盟地区结构政策的支出占欧盟预算的45.5%，是欧盟最大的开支项目。在德国，一般来说，区域政策的计划和实施由州政府执行，联邦政府根据1970年生效的《改善区域经济结构共同任务法》负责50%的财政经费支持。传统上欧盟的地区结构政策的目标是缩小欧盟各地区之间的发展差距，2000年欧盟提出“里斯本战略”后，欧盟的区域政策发生了重大的战略改变，区域平衡的目标由增长的目标所取代，结构政策的重点开始转向对研究和技术发展的投资以及对企业创新的资助上，特别强调对增长核心区域的建设。侧重通过“促进强者更强”，发展知识经济，提高区域国际竞争力，保障就业。德国的区域结构政策在欧盟的框架下发生了向创新促进倾斜的改变。

欧盟的产业政策也对德国的产业政策产生了重大的影响。1970-1980年代实行的维持性结构政策（比如对煤炭和造船业的政府补贴）以及适应性结构政策（比如对钢铁业的生产配额管理）开始逐渐退出历史舞台，取而代之的是形塑性结构政策，即面向未来的结构促进政策，因此，科研、技术与创新政策成为政府部门结构政策的重要组成部分（Eickhof, 1997）。

上世纪80年代，德国开始认识到其经济在科技创新方面与美日差距加大，政府的研发与科技投入开始不断增加。[8] 2006年，德国联邦政府推出了历史上第一个全国范围内的《德国高科技战略》（2006-2009年），而后德国联邦政府又于2010年7月正式通过了《思想?创新?增长——德国2020高技术战略》，开始对德国未来的发展部署新的战略方案。新规划挑选气候和能源、健康和食品、交通工具、安全和通信五大领域作为《2020高技术战略》的核心。另外，德国政府还确定了实行这些领域关键突破的途径，这就是在九大核心技术领域取得领先地位并将其商业化应用，它们包括生物技术与纳米技术、微电子与纳米电子、光学技术、计算机系统、材料与生产技术、服务研究、空间技术及信息与通讯技术。新战略的提出标志着德国产业政策从以往比较偏重科研与技术开发，开始转向更加重视创新。在促进的方法上，政策的重点由对大学和公立科研机构以及企业的单独促进转变到促进产学研联合的方面来，重点支持研究机构与企业结成创新联盟，以及建设创新集群，重视促进跨行业技术的发展和应用，鼓励建立开放性共用技术平台以及软件源代码的公开。[9] 通过促进创新集群建设将部门结构政策与区域结构政策结合起来，加强联邦促进政策与州和地方促进政策的协调，使促进研究机构与企业的创新合作以及集群发展成为德国政府科技政策、区域政策和创新政策的核心（陈强和赵程程，2011）。同时，政府还将创新促进政策与中小企业促进政策联系在一起，通过集群网络和创业资助扶持中小企业，启动了专门针对中小企业创新的项目ZIM和KMU-Innovativ。

 

图3：集群促进政策在德国经济政策中的地位

 

德国联邦政府创新集群政策的构建和实施

德国政府从上世纪90年代中期开始启动了集群促进政策。产业和区域结构改善是政府集群政策的目标。BioRegio计划的目的是振兴1980年代开始发展的生物技术产业。为了提升德国东部的竞争力，联邦政府启动了专门针对东部的创新集群计划，如InnoRegio。[10] 联邦政府的集群策动在产业发展和区域竞争力提高方面初见成效，在实施方法上也积累了经验（比如后来成为普遍规则的竞赛手段）。各联邦州也相继采取了一系列符合本地区产业发展的集群策动项目。

2006年，弗劳恩霍夫协会根据其专业研究所分散在德国各地的特点开始组建创新集群，目标是建立围绕某一特定主题的区域网络，建立创新集群的依据是经济界、公共机构（大学和州政府）及弗劳恩霍夫研究所的实力。所有创新集群都组建一个由高校、科研机构和工业企业的研究人员与工程师的研发合作平台，构成了具有专业技术领域优势的区域研发核心，（研究组，2012））形成一个网络的“中心”节点。2007年，联邦政府借鉴弗劳恩霍夫创新集群的经验，推出了以发展高科技战略为核心的尖端集群竞赛（Spitzencluster）。项目由德国联邦教育与研究部负责，每隔一年半举办一次，共举办了三次，每次从参赛的20多个集群中评选出最多五个尖端产业集群。截止2012年，一共选出了15个以政府高科技战略中某一主题为优势的尖端集群。竞赛优胜者在5年内可获得共计4000万欧元资金。而获奖集群需要筹措数量相同的自筹资金配套。因此，联邦政府共投入6亿欧元，项目总计获得资金12亿欧元。集群管理机构利用这些资金进行项目招标，通过此方式为企业和企业之间，企业与研究机构和大学之间结成创新网络提供激励。

尖端集群竞赛推进了德国创新集群的发展，在德国产生了巨大的示范效应。创新集群开始大量涌现。在此基础上联邦政府在2012年启动了Go-Cluster（走向集群）项目，目的在于促进创新型集群管理理念，使德国的产业集群在集群管理方面满足欧盟优秀集群的标准，同时通过联合优秀集群，传递成功经验，促进集群间的相互学习，为集群发展树立标杆。联邦经济与技术部为每一个项目提供最多2.5万欧元的资金支持并定期提供国际集群政策趋势分析以及相应的政策咨询，促进集群管理水平进一步提升。Go-Cluster项目目前已经覆盖到德国89个优秀集群，其中涵盖约5500个中小企业，1300多个大型企业，以及1500多所高校和科研机构。

2013年3月，联邦教育与研究部与联邦经济与技术部共同打造的网络平台——德国集群信息平台正式上线。该平台将两大部门的信息资源进行整合，提供了欧盟、联邦、地方以及集群层面的集群促进政策以及促进活动信息，并将其发展成为一个集群参与主体和学者沟通交流的对话论坛。

 

图 4：创新集群政策示意图

 

德国政府创新集群政策的经验

德国政府集群政策的目标是纠正创新合作中知识的形成和扩散中的市场失灵。但是其在政策的制定和实施中不是采用政府直接干预和具体引导市场的方式，从而有效地避免了“政府失灵”。

首先，虽然政府的集群策动起初是“自上而下”设计的，但是政府采用了竞赛的方法，政府资助的依据是该区域业已存在一定的相关产业和机构的集聚，已经有了在特定技术领域或价值链关系的合作网络或建立此种网络的条件，所以实际上采用的是需求导向的“自下而上”的路径（Benner，2013）。联邦政府本身并不制定详细的集群计划，在政府资助的激励下，区域间围绕集群发展战略展开竞争，而由集群发展专家制定选拔标准、独立第三方专家进行评估的方法比政府“自上而下”直接挑选更好地调动了各区域和地方政府、社团等相关者参与集群竞赛的积极性，更有利于集群制定出科学的发展理念和可行的发展战略。即便是参赛集群没有被选中，其发展战略也能为以后的集群发展提供参考。而后，联邦政府以“尖端集群”为标杆进一步启动新的创新集群策动项目，将尖端集群的经验介绍推广。在建立集群蔚然成风后，联邦政府及时建立信息平台，推动集群主体的信息交流、相互学习和竞争。在集群启动阶段，专门成立的由地方相关者组成的集群工作小组负责召集工作。所以，政府在集群策动中仅仅扮演了“催化剂”的角色。

其次，创新集群的成功在于其内部网络的优化。为此集群需要一个强有力的集群管理机构。德国创新集群的管理机构多种多样，除前面谈到的自愿集群领袖（比如一家大企业集团或一所中心医院）之外，集群工作组可以选择雇佣一个职业的集群经理。在机构组织比较密集的环境下，工商会或者行业协会也可以担负起集群职业管理机构的职能（Benner，2013）。集群管理机构在制定集群规划、召开集群会议、组建合作平台、策动和管理集群内合作项目、集群品牌建设以及集群外部合作（包括国际合作）方面发挥重要的作用。集群管理机构也重视推动集群内部社会资本和人际网络的建立和发展。德国创新集群管理机构的存在使网络内部的强联系和弱联系得到平衡，通过项目招标建立新的连接、增加带宽以及缩短节点连接的距离，从而降低创新成本。

最后，如果科技园或集群长期依靠政府税收减免或资助来维持，发展是不可持续的。因此，德国政府对于集群的资助限制在集群启动阶段（最多5-10年，逐渐减少）。而且由于产学研有机结合会互利多赢，政府的创新合作项目资助采取官民合作的方式（Public Private Partnership, PPP），加入集群的企业和其他机构要对等的投资。而且，在集群渡过启动阶段后，集群的活动费用由集群主体自行承担。

 

结语

 

德国各级政府在创新集群促进中，将促进措施建立在已证明有效的现有体制和机制上，充分利用历史形成的德国国家创新系统与区域创新系统的特点，发挥德国企业、科研机构、研究型大学、中介和合作组织等制度结构中有利于人才集聚、创新开发、扩散和使用的特有机制，充分利用经济主体的自主倡议以及公立大学与科研机构的独立性，构建具有德国特色的创新集群。另外，政府还不失时机地对现有体制进行改革，消除阻碍创新和技术扩散的制度安排。创新集群极具多样性，它的产生与政策设计与当地的制度演化紧密相关，具有不可复制性。这是德国的创新促进政策对我们的重要启示。

目前，中国产业集群的升级成为学界和政府关心的重大问题。政府对于自主创新提出了时间表，我们在创新促进以及产业集群建设方面可以学习和借鉴德国的经验。